04.03.2021 Tarihli Danıştay Kararı – Yapı Denetim
T.C. DANIŞTAY Altıncı Daire Kararı
Esas : 2019/657
Karar : 2021/3069
Karar Tarihi : 04.03.2021
ÖZET: Dava, Kırşehir’deki bir yapının 4708 s.K. m.2/4-(a),(c),(g) bentlerine göre denetlenmediği gerekçesiyle bir inşaat mühendisinin denetim faaliyetinin 6 ay süreyle durdurulmasına ilişkindir. Danıştay 6. Dairesi çoğunluğu, idari yaptırımların denetimi bakımından “lehe kanun” ilkesinin ceza hukukundaki gibi mutlak bir geçmişe yürüme sağlamadığını, yalnızca henüz tesis edilmemiş veya infazı tamamlanmamış işlemlerde uygulanabileceğini, işlem tarihinde geçerli olan (eski) 4708 s.K. m.8’e göre tesis edilen 6 aylık durdurma cezasının o tarih itibarıyla hukuka uygun olduğunu belirterek kararı bozmuştur. Karara eklenen çok kapsamlı karşı oyda ise, idari yaptırımlarda “derhal uygulanma” ile “lehe kanunun geçmişe yürümesi” kavramlarının birbirinden ayrı tutulması gerektiği, hukuki güvenlik ve kanun önünde eşitlik ilkeleri gerekçe gösterilerek ayrıntılı biçimde savunulmuştur. Karar, projedeki “lehe kanun” tartışmalarının en teorik ve doktriner ağırlıklı örneğidir.
T.C.
D A N I Ş T A Y ALTINCI DAİRE Esas No : 2019/657 Karar No : 2021/3069 TEMYİZ EDEN (DAVALI) : … Bakanlığı/ANKARA VEKİLİ : Hukuk Müşaviri …
DİĞER DAVALI : … Valiliği/…
KARŞI TARAF (DAVACI) : …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN ÖZETİ : … İdare Mahkemesince verilen … tarihli, E:…, K:2018/2186 sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Kırşehir ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmaz üzerindeki … numaralı yapının denetimini üstlenen … Yapı Denetim Ltd. Şti.’nde inşaat mühendisi olan davacının denetim faaliyetlerini 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 4.fıkrasının (a), (c) ve (g) fıkralarında öngörülen esaslara uygun yerine getirmediğinden bahisle aynı Kanunun 8. maddesi gereğince denetim faaliyetlerinin 6 ay süre ile durdurulmasına yönelik … tarihli ve … sayılı işlemin iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: Danıştay Altıncı Dairesinin 09/05/2017 tarihli ve E:2015/6098, K:2017/3191 sayılı bozma kararına uyularak, dava konusu denetim faaliyetinin 6 ay süre ile yasaklanması işleminin 4708 sayılı Yasa’nın 8.maddesi uyarınca tesis edildiği, söz konusu maddede 23.04.2015 tarihinden itibaren geçerli olacak şekilde yapılan değişiklik ile yapı denetim şirketlerinde görev yapan denetçi mimar ve mühendislerin denetim faaliyetinin yasaklanabileceği yönelik bir hükme yer verilmediği, başka bir deyişle davacının iddia edildiği gibi 4708 sayılı Yasa’nın 2. maddesini (a), (c) ve (g) fıkralarının ihlal edilmesi halinde dahi 23.04.2015 tarihinden itibaren 4708 sayılı Yasa kapsamında bir yaptırım uygulanamayacağı anlaşıldığından, yasal dayanağı kalmayan dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI : Temyize konu kararın bozulması gerektiği ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ …’IN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : Dava, Kırşehir ili, … ilçesi, … Mahallesi, … ada, … parsel sayılı taşınmaz üzerindeki … numaralı yapının denetimini üstlenen … Yapı Denetim Ltd. Şti.’nde inşaat mühendisi olan davacının denetim faaliyetlerini 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 2. maddesinin 4.fıkrasının (a), (c) ve (g) fıkralarında öngörülen esaslara uygun yerine getirmediğinden bahisle aynı Kanunun 8. maddesi gereğince denetim faaliyetlerinin 6 ay süre ile durdurulmasına yönelik … tarihli ve … sayılı işlemin iptali istemiyle açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT: Dava konusu işlem tarihinde yürürlükte olan 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun “Denetim faaliyetinin durdurulması ve izin belgesinin iptali” başlıklı 8. maddesinde; “Yapı denetim kuruluşlarından, bu Kanunda öngörülen esaslara göre denetim görevini yerine getirmedikleri anlaşılanların… denetim faaliyeti, yapı denetim komisyonunun teklifi üzerine Bakanlıkça bir yıla kadar durdurulur ve belgesi geçici olarak geri alınır…” hükmüne yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Kural olarak idari işlemlerin yargısal denetimi, tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata göre yapılmaktadır. Bu anlamda idari işlem niteliğindeki idari yaptırımların da tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata göre yargısal denetiminin yapılması gerekmektedir.
Dosyanın incelenmesinden, davacı hakkında tesis edilen söz konusu yaptırımın uygulanmasına neden olan eylemlerin gerçekleştiği, diğer bir ifade ile davacının denetim sorumluluğunu Kanunda öngörülen esaslara uygun olarak yerine getirmediği anlaşılmaktadır.
4708 sayılı Kanunun söz konusu 8. maddesinin 23/04/2015 tarihli değişiklikten önceki halinde 4708 sayılı Kanuna aykırılık tespit edilmesi halinde denetçiler için idarece uygulanabilecek yaptırım, yapı denetim kuruluşlarının bir yıla kadar denetim faaliyetinin durdurulması ve belgelerinin geçici olarak alınması biçiminde idi.
23/04/2015 tarihinde yapılan değişikliğe baktığımızda, idari yaptırım türlerinin tümüyle değiştiği görülmektedir. Denetçiler için yalnızca 4708 sayılı Kanunun 3.maddesinin 5.fıkrasının 2.cümlesi hükmüne aykırı hareket eden mimar ve mühendislere idari para cezası verileceği, yapı denetim kuruluşunun üç defa idari para cezası almasına sebep olan mimar ve mühendislerin belgelerinin iptal edileceği düzenlemelerine yer verildiği, bunun dışında denetim sorumluluğu altında bulunan bir yapıda tespit edilen ruhsata aykırılıklar vb. hususlarda denetçi mimar ve mühendislere denetim faaliyetinin belli bir süre ile yasaklanması cezası verilebileceğine yönelik bir ifadeye yer verilmediği anlaşılmıştır.
Bu durumda, söz konusu Kanun değişikliklerinden sonra, 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 2. maddesinin dördüncü fıkrasına aykırılık hallerinde denetçi açısından lehe sonuçlar doğurduğu görülmekle birlikte burada lehe hükümlerin uygulanabilmesi için değişiklikten önceki kanun hükmü uyarınca faaliyetin durdurulması yaptırımının uygulanmamış olması gerekmektedir.
Bu bakımdan, idari yaptırımın uygulanıp uygulanmadığının tespiti üzerine şayet davaya konu yaptırım hiç uygulanmamışsa ya da uygulanması tamamlanmamışsa davacı hakkında lehe hükümler içeren yürürlükteki Kanuna göre işlem tesis edilmesi gerektiğinden dava konusu işlemin iptaline karar verilmelidir. (AYM, 15/10/2014, B. No:2012/731) Uyuşmazlıkta, davacının denetim faaliyetinin geçici olarak durdurulmasına ilişkin yaptırımın tamamen uygulandığına ilişkin davalı idare iddiaları dikkate alındığında, bu durumun araştırılarak, tamamen uygulanması durumunda yeni düzenleme lehe hükümler içerse bile buna göre yeniden bir idari yaptırım işlemi tesis edilemeyeceğinden, diğer bir ifade ile lehe hükümlerin infazı tamamlanmış yaptırımlara uygulanma imkanı bulunmadığından, işlemin tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan Kanun hükümlerine göre uyuşmazlığın çözümlenmesi gerekmektedir.
KARAR SONUCU : Açıklanan nedenlerle; 1.2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davalının temyiz isteminin kabulüne, 2.Yukarıda özetlenen gerekçeyle dava konusu işlemin iptaline ilişkin … İdare Mahkemesince verilen … tarihli, E:…, K:… sayılı kararın BOZULMASINA, 3. Dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, 4. Bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere 04/03/2021 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X) : Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 38. maddesinde, kimsenin, işlediği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir filden dolayı cezalandırılamayacağı, kimseye suç işlediği zaman kanunda o suç için konulmuş olan cezadan daha ağır bir ceza verilemeyeceği, ceza mahkumiyetinin sonuçları konusunda da bu kuralın uygulanacağı hükmüne yer vermiştir.
İdari yaptırımlar alanında genel kanun niteliğine sahip olan Kabahatler Kanunun 5.maddesinde kanunun zaman bakımından uygulanmasına ilişkin hükümler yer almakta ve 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun zaman bakımından uygulanmasına ilişkin hükümlere atıfta bulunulmaktadır.
Derhal uygulanma ilkesi, genel olarak hukuk kurallarının yürürlüğe girdiği zaman ile yürürlükten kalktığı zaman arasında gerçekleşen olaylara uygulanmasıdır. 5237 sayılı Kanunun zaman bakımından uygulanmaya ilişkin hükümleri kabahatler bakımından da uygulanmakla birlikte yukarıda yer verilen mevzuata göre, idari yaptırımlara ilişkin kararların yerine getirilmesi bakımından derhal uygulanma kuralı bütün idari yaptırım kararları için geçerlidir. Kanunların zaman bakımından uygulanmasında genel kural, her düzenlemenin yürürlüğe girdiği tarihten sonraki olaylara uygulanması olup idari usuller ve yargısal usulleri değiştiren kurallarda olduğu gibi idari yaptırım kararları da kamu düzeni ile yakından ilgili olmaları nedeniyle derhal yürürlüğe girerler ve kazanılmış hakların korunması dışında herhangi bir nedenle eski usul hükümleri uygulanmaz. Derhal uygulama kuralı, daha sonra yürürlüğe giren lehe hükmün, önceki kanunun yürürlükte olduğu olaylara uygulanmasına imkan sağlamaz. İdari yargı mercileri yönünden lehe olan düzenleme ancak yargılama usul kurallarında yapılacak değişikliklerin bakılan uyuşmazlıklarda uygulanması şeklinde olabilir.
Türk Ceza kanununu 7/2 maddesinde sözü edilen ilke “lehe olan kanunun uygulanması” olup burada “lehe kanunun geçmişe yürümesi” söz konusu değildir. Sözkonusu ilkenin uygulanabilmesi için, cezanın verilmesi aşamasında, önceki ve sonraki (lehe) kanunun mevcut olması, filin işlenmesinden sonra yürürlüğe giren lehe kanun hükmü uyarınca yaptırımın zaman bakımından uygulanabilir olması gerekmektedir. Anılan hüküm, suçun işlendiği ancak cezanın henüz verilmediği durumlarda, failin lehine olan kanunun ”uygulanmasını” öngörmekte olup ceza yargılamasında cezayı uygulayacak makam bizzat ceza hakimidir. Halbuki idari yargılama usulünde, idari yargı merciinin yaptırım uygulama yetkisi olmayıp yetkileri, idari makamların idari yaptırım kararlarını verme aşamasında şayet varsa lehe hükmü uygulayıp uygulamadıklarını denetlemekle sınırlıdır.
Hukuki güvenlik ilkesi bireylerde olduğu kadar, kamu düzeni ve güvenliği, toplumun genel yararının korunması bakımından da geçerlidir. Nitekim, Anayasa Mahkemesinin 30.09.2005 tarihli, E:2005/78, K:2005/59 sayılı kararında, ” …hukuk devletinde güven ve istikrarın korunabilmesi için kural olarak yasalar, yürürlüğe girdikleri tarihten sonraki olaylara uygulanırlar. Bazı durumlarda adaletin sağlanması, temel hakların korunması gibi nedenlerden kaynaklanan zorunluluklar dışında yasaların geçmişe yürümesi söz konusu değildir.” denilmiştir. Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun 03.07.1989 tarih ve E:1988/5, K:1989/3 sayılı kararında; kanunların geriye yürümezliği ilkesinin, bir hukuki işlem veya eylemin, bir hukuki ilişkinin vuku bulduğu ya da meydana geldiği dönemdeki kanunun hükümlerine tabi kalmaya devam edeceğini, sonradan çıkan kanunun kural olarak yürürlüğünden önceki olaylara ve ilişkilere uygulanmayacağı hususları belirtilmiştir.
20/02/2020 tarih ve 31045 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 7221 sayılı Kanun’un 29. maddesi ile Yapı Denetim Kanununa eklenen (Geçici 5/a) maddesinde, Bu maddenin yürürlüğe girdiği tarihten önce; Bu Kanuna aykırı olarak işlenmiş filler nedeniyle uygulanması gereken ancak henüz tesis edilmemiş idari müeyyidelerde lehe olan hükümler uygulanır, hükmüne yer verilerek, bu kanuna göre tesis edilecek idari müeyyidelerde lehe kanun hükmü uygulanabilmesi için ”işlemin henüz tesis edilmemiş olması” şartı açıkça vurgulanmmıştır. Kanun hükmüne göre, işlem tesis edildikten sonra yürürlüğe giren kanunun lehe hükümlerinin geçmişe yürür şekilde uygulanması mümkün değildir.
İdari yargı mercii tarafından bir idari işlemin hukuka uygunluğu, işlemin tesis edildiği tarihteki mevzuat hükümlerine göre değerlendirilecek olup eğer işlemin tesis edildiği tarihteki mevzuat hükümlerine aykırılık yoksa hukuka uygun olduğunun kabulü gerekeceğinden bunun istisnasının ancak açık kanun hükmü ile düzenlenmesi gerekmektedir.
Lehe hükmün uygulanmamasının iptal davasına konu edilebilmesi için idarenin işlem tesis ettiği tarih itibariyle lehe hükmün mevcut olması zorunludur. İşlem tarihinde mevcut olmayan (lehe) hükmün uygulanmaması nedeniyle işlemin hukuka aykırılığından söz edilemeyecektir.
İdari yaptırımlarda, yetkili idare tarafından idari işlem tesis edildikten sonra uygulanan idari yaptırıma esas kanun hükmünde bir değişiklik olması durumunda, işlemin sonuçlandırılarak hukuk aleminde yer alması nedeniyle artık değişen hüküm esas alınarak yeniden yaptırım uygulanması mümkün bulunmamaktadır. Dava konusu idari yaptırımlar, Kabahatler Kanununun 5.maddesi uyarınca derhal uygulanma ilkesi gereği Resmi Gazetede yayımlanarak uygulanmaya başlamıştır. Dava devam ederken sırf lehe kanun hükmü değişikliği sebebiyle işlemlerin iptalleri halinde idari yaptırımlar uygulanamaz hale gelebileceği gibi filen uygulanmış yaptırımlarla ilgili lehe hüküm gerekçesiyle verilecek iptal kararlarının geçmişe dönük uygulama kabiliyeti de bulunmadığından yersiz tazminat davalarının açılmasına sebebiyet verebilecektir. Ayrıca, bu durumda idari yaptırımlarla amaçlanan caydırıcılık etkisini kaybedecek, suçun önlenmesi, kamu düzen ve idari disiplinin sağlanması da zorlaşacaktır.
Öte yandan, eylemin gerçekleştiği tarihteki kanun hükmüne göre idari yaptırımın tatbiki, aynı durumda olanların aynı hukuki muamelelere tabi tutulması anlamındaki kanun önünde eşitlik ilkesinin de bir gereği olup aynı tarihlerde hukuka aykırı eylemi gerçekleştiren farklı kişiler bakımından, idari yaptırımın geç tesis veya tatbik edilmesi veya dava yoluna başvurulması, yargılama sürecinin uzaması nedeniyle gecikme yaşanmasından kaynaklı olarak, kendisine lehe kanun uygulanan kişi ile, idari yaptırımı süresinde tesis edilen ve bu yaptırımın tatbiki ile eyleminin cezasını çeken kişiler arasında farklı kanun hükümlerinin uygulanması nedeniyle bir eşitsizlik doğmuş olacaktır.
Uyuşmazlıkta, idari yaptırımın tesis edildiği tarihte lehe hüküm bulunmadığı dikkate alınmaksızın, idari işlemin tesis edildiği tarihten sonra lehe değişiklik yapıldığı gerekçesiyle iptal kararı verilemeyeceği ve idari yaptırımın tesis edildiği tarihte yürürlükte bulunan mevzuata göre yargısal denetimin yapılması gerektiği sonucuna varıldığından davalı idarenin temyiz talebinin kabulü ile mahkeme kararının açıklanan gerekçeyle bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk kararına katılmıyoruz.