08.12.2021 Tarihli Danıştay Kararı – Yapı Denetim
T.C. DANIŞTAY Altıncı Daire Kararı
Esas : 2021/8016
Karar : 2021/13490
Karar Tarihi : 08.12.2021
ÖZET: Dava, Uşak’ta üç farklı yapıya ilişkin olarak sırasıyla “geçici faaliyet durdurma” (2012, eski hüküm döneminde) ve iki kez “yeni iş almaktan men” (2015 değişikliği sonrası) cezaları alan bir yapı denetim şirketinin, 2577 sayılı Kanun’un “üç kez yeni iş almaktan men” şartı gerçekleştiği gerekçesiyle izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesi ve teminatının irat kaydedilmesi işlemine ilişkindir. Danıştay 6. Dairesi, eski hükme göre verilen “geçici faaliyet durdurma” cezasının, uygulanma şartları ve nitelikleri itibarıyla yeni hükümdeki “yeni iş almaktan men” cezasından farklı bir yaptırım türü olduğunu, bu nedenle izin belgesi iptaline esas “üç kez yeni iş almaktan men” sayımında tekerrüre esas alınamayacağını belirleyerek işlemin iptaline karar vermiştir. Kararda ayrıca, dayanak yönetmelik hükmünün somut olayda 2577 sayılı Kanun’un 7/4. maddesi uyarınca (iptal edilmemiş olsa da) ihmal edilerek denetlendiği belirtilmiş; farklı gerekçeyle kararın onanması gerektiğini savunan ayrıntılı bir karşı oy da yer almıştır.
T.C.
D A N I Ş T A Y ALTINCI DAİRE Esas No : 2021/8016 Karar No : 2021/13490 TEMYİZ EDEN (DAVACI) : … Yapı Denetim Ltd. Şti.
(… Yapı Denetim Ltd. Şti.) VEKİLİ : Av. …
KARŞI TARAF (DAVALI) : … Bakanlığı – …
VEKİLİ : Av. …
İSTEMİN KONUSU : … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının temyizen incelenerek bozulması istenilmektedir.
YARGILAMA SÜRECİ : Dava konusu istem: Davacı yapı denetim şirketinin izin belgesinin 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanun’un 8. maddesinin, birinci fıkrasının (h) bendi uyarınca iptal edilerek faaliyetine son verilmesi ve Bakanlığa sunduğu teminatın irat kaydedilmesine ilişkin Merkez Yapı Denetim Komisyonunun teklif üzerine tesis edilen ve 23/01/2019 tarihli, 30664 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan … tarihli ve … sayılı Olur’un iptali istenilmiştir.
İlk Derece Mahkemesi kararının özeti: … İdare Mahkemesince verilen … tarih ve E:… , K:… sayılı kararda; davacı şirketin … YİBF nolu yapı üzerindeki denetim yükümlülüğünü 4708 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak yerine getirmediğinden bahisle 1(bir) yıl yeni iş almaktan men cezası verilmesine ilişkin 18/12/2018 tarih ve 30629 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan … tarihli ve … sayılı işlemin İdare Mahkemesinin … tarihli ve E:… , K:… sayılı kararı ile iptal edilmiş olması nedeniyle, davacı şirket hakkında verilen üçüncü “yeni iş almaktan men” cezasının ortadan kalktığı, hakkında verilmiş üç adet “yeni iş almaktan men cezası” bulunmayan davacı şirketin izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesine ve teminatının irat kaydedilmesi yolundaki işlemde hukuka uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin iptaline karar verilmiştir.
Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının özeti: İdari Dava Dairesince verilen kararda; davacı şirketin … YİBF nolu yapı üzerindeki denetim yükümlülüğünü 4708 sayılı Kanun hükümlerine uygun olarak yerine getirmediğinden bahisle … tarihli ve … sayılı işlem ile verilen “1(bir) yıl yeni iş almaktan men” cezası ile Uşak İl Yapı Denetim Komisyonu’nun … tarih ve … numaralı teklif kararının iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemlerin iptali yolundaki … İdare Mahkemesi’nin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararına karşı yapılan istinaf başvurusunun … tarih ve E:… , K:… sayılı kararla kabul edilerek, davanın reddine karar verildiği, davacı yapı denetim şirketinin gözetim ve denetimi altında bulunan üç farklı YİBF numaralı inşaat nedeniyle tesis edilmiş 3 (üç) ceza bulunduğundan 4708 sayılı Yasa’nın 8. maddesinin birinci fıkrasının (h) bendinde öngörülen koşulların gerçekleştiği, davacı yapı denetim kuruluşunun izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesi ve teminatın irat kaydedilmesi yönünde tesis edilen dava konusu işlemde hukuka aykırılık görülmediği gerekçesiyle, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 45. maddesinin 4. fıkrası uyarınca istinaf başvurusunun kabulüne, dava konusu işlemin iptali yolundaki İdare Mahkemesi kararının kaldırılarak davanın reddine karar verilmiştir.
TEMYİZ EDENİN İDDİALARI :Temyiz edilen kararın hukuk ve usule aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
KARŞI TARAFIN SAVUNMASI : Savunma verilmemiştir.
DANIŞTAY TETKİK HAKİMİ … ‘ÜN DÜŞÜNCESİ : Temyiz isteminin kabulü ile Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince, 29/10/2021 günlü, 31643 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 85 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 1. maddesi uyarınca, 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Altıncı Kısmının Dördüncü Bölümünün başlığı “Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği” şeklinde değiştirildiğinden, husumetin Çevre ve Şehircilik Bakanlığı yerine Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığına yöneltilmesine karar verilerek, dosyanın tekemmül ettiği görüldüğünden, yürütmenin durdurulması istemi hakkında karar verilmeksizin, Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü: İNCELEME VE GEREKÇE: MADDİ OLAY : Uşak İli, Merkez İlçesi, … pafta, … Ada, … parsel üzerindeki … YİBF nolu yapının 4708 sayılı Kanundaki hükümler uyarınca denetlenmediğinden bahisle … tarihli ve … sayılı Makam Oluru ile davacı şirketin denetim faaliyetinin 1 (bir) yıl süre ile geçici olarak durdurulmasına karar verilerek, bu kararın 09/02/2012 tarihli ve 28199 sayılı Resmi Gazete’de yayımlandığı, 04/04/2015 tarihli ve 6645 sayılı Kanun ile 4708 sayılı Kanunun 8. maddesinde ve Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği’nde değişiklik yapılarak idari müeyyidelere ilişkin yeni bir düzenleme yapılması üzerine, … tarihli ve … sayılı işlem ile davacı şirket hakkındaki … YİBF nolu yapıya ilişkin cezalandırmaya esas fil ve hallerin “yeni iş almaktan men” cezası gerektirdiğine karar verildiğinden, davacı şirket hakkında Bakanlıkça yapı denetim izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesi bakımından kayıtlarının tutulmasına ilişkin işlem tesis edilerek 11/09/2016 tarih ve 29828 sayılı Resmi Gazete’de yayımlandığı; Uşak İli, … İlçesi, … ada, … parsel üzerindeki … YİBF nolu yapıya ilişkin denetim sorumluluğunu 4708 sayılı Kanunun 2. maddesinin 4. fıkrasının (a), (c) ve (g) bentlerindeki hükümlere göre yerine getirmediği gerekçesiyle … tarihli ve … sayılı Makam Oluru ile davacı şirkete “1 (bir) yıl süre ile yeni iş almaktan men” cezası verilerek, bu kararın 14/03/2018 tarihli ve 30360 sayılı Resmi Gazete’de yayımlandığı, Uşak İli, … İlçesi, … pafta, … ada, … parsel üzerindeki … YİBF nolu yapıda yapılan inceleme neticesinde denetim yükümlülüğünü 4708 sayılı Kanunda öngörülen hükümlere uygun olarak gerçekleştirmediğinden bahisle … tarihli ve … sayılı Makam Oluru ile davacı şirkete “1 (bir) yıl süre ile yeni iş almaktan men” cezası verilerek, bu kararın da 18/12/2018 tarihli ve 30629 sayılı Resmi Gazete’de yayımlandığı; sonrasında ise davacı şirketin denetim sorumluluğunu 4708 sayılı Kanundaki hükümlere uygun olarak yerine getirmemesi sebebiyle hakkında 3 (üç) defa “yeni iş almaktan men” cezası verilmiş olması sebebiyle, 4708 sayılı Kanunun 8. maddesinin (h) bendi ve Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliğinin 33. maddesi uyarınca, Merkez Yapı Denetim Komisyonunun teklif üzerine … tarihli ve … sayılı Makam Oluru ile davacı şirketin izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesine ve teminatının irat kaydedilmesine karar verilerek, 23/01/2019 tarihli ve 30664 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanması üzerine, davacı şirket tarafından, izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesine ve teminatının irat kaydedilmesine ilişkin … tarihli ve … sayılı Olur’un iptali istemiyle dava açılmıştır.
İLGİLİ MEVZUAT: Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın “Cumhuriyetin nitelikleri” başlıklı 2. maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin bir hukuk Devleti olduğu vurgulanmış, “Suç ve cezalara ilişkin esaslar” başlıklı 38. maddesinde ise, kimsenin, işlediği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir filden dolayı cezalandırılamayacağı hükmüne yer vermiştir.
13/07/2001 tarih ve 24461 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun “Denetim faaliyetinin durdurulması ve izin belgesinin iptali” başlıklı 8. maddesinde; “Yapı denetim kuruluşlarından, bu Kanunda öngörülen esaslara göre denetim görevini yerine getirmedikleri anlaşılanların… denetim faaliyeti, yapı denetim komisyonunun teklifi üzerine Bakanlıkça bir yıla kadar durdurulur ve belgesi geçici olarak geri alınır… Faaliyeti üç defa durdurulan yapı denetim kuruluşunun denetim faaliyetine son verilir ve izin belgesi Bakanlıkça iptal edilir…” hükmüne yer verilmiştir.
23/04/2015 tarih ve 29335 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 6645 sayılı Kanun’un 32. maddesi ile 4708 sayılı Kanun’un 8. maddesinde değişiklik yapılarak, yeni iş almaktan men cezası ve üçüncü kez bu cezanın verilmesi halinde izin belgesinin iptali şeklinde yeni bir yaptırım rejimi getirilmiştir. Anılan Kanuna dayanılarak çıkarılan Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliğinin (Başlığı ile birlikte değişik: RG.22/08/2015-29453) Geçici 11. maddesinin 2. fıkrasında; “Kanunun, 6645 sayılı Kanun ile değişik hükümleri yürürlüğe girmeden önce herhangi bir nedenle izin belgesi iptal edilenler hariç olmak üzere yapı denetim kuruluşları hakkında verilmiş olan geçici faaliyet durdurma cezaları; cezalandırmaya esas alınan fil ve haller, Kanunun 6645 sayılı Kanun ile değişik hükümlerine göre yeni iş almaktan men cezasını gerektirmiyor ise, belgenin iptal edilerek faaliyete son verme cezası verilmesi bakımından tekerrüre esas alınmaz.” düzenlemesine yer verilmiştir.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME: Yukarıda belirtilen mevzuatın değerlendirilmesinden, 4708 sayılı Kanunun söz konusu 8. maddesinin 23/04/2015 tarihli değişiklikten önceki halinde 4708 sayılı Kanuna aykırılık tespit edilmesi durumunda yapı denetim kuruluşları için idarece uygulanabilecek yaptırım, yapı denetim kuruluşlarının bir yıla kadar denetim faaliyetinin durdurulması ve belgelerinin geçici olarak alınması biçimindeydi. Maddenin yeni halinde ise, yapı denetim kuruluşlarının belli fillerinin öncelikle idari para cezası ile, belli fillerinin ise yeni iş almaktan men cezası ile cezalandırılması, sayılan diğer sebeplere bağlı olarak da yapı denetim izin belgesinin iptal edilerek faaliyetin sona erdirilmesi yaptırımının uygulanması öngörülerek filler ve sonucunda uygulanacak yaptırımlar tek tek sıralanmıştır.
Dosyanın incelenmesinden; dava konusu işlemin dayanağının … YİBF nolu, … YİBF nolu ve … YİBF nolu yapılara ilişkin uygulanan yaptırımlar olduğu, … YİBF nolu ve … YİBF nolu yapılara ilişkin olarak verilen cezaların iptali istemiyle dava açılmadığı, ancak … YİBF nolu yapıya ilişkin verilen “1(bir) yıl yeni iş almaktan men” cezasının iptali istemiyle açılan davada, dava konusu işlemin iptaline ilişkin … İdare Mahkemesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararına karşı istinaf yoluna başvurulması üzerine, … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararıyla istinaf başvurusunun kabul edilerek, Mahkeme kararının kaldırılmasına ve davanın reddine karar verildiği, temyiz edilen kararın Danıştay Altıncı Dairesinin 03/11/2021 tarih ve E:2021/7755, K:2021/12028 sayılı kararı ile onandığı görülmüştür.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 7/4. maddesi, “Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.” hükmünü içermektedir. Dava konusu işleme dayanak gösterilen Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliğinin Geçici 11. maddesinin 2. fıkrasında yer alan düzenleme dava konusu olmadığı için denetlenememekle birlikte; anılan Yönetmeliğin 3. maddesinde dayanak olarak gösterilen Kanun hükümlerinde, faaliyetin geçici olarak durdurulmasına ilişkin işlemin 4708 sayılı Kanunun 6645 sayılı Kanun ile değişik hükümlerine göre yapı izin belgesinin iptal edilerek faaliyete son verilmesi bakımından tekerrüre esas alınması ve kayıtlarının tutulmasına ilişkin düzenleme bulunmamasına rağmen, tekerrüre esas alınması için kayıt tutulması yolunda düzenleme yapılmış olması nedeniyle hukuka aykırılık teşkil ettiğinden, 2577 sayılı Kanunun 7/4 maddesinin “Düzenleyici işlemin iptal edilmemiş olması bu düzenlemeye dayalı işlemin iptaline engel olmaz.” hükmü gereği ihmal edilerek dava konusu işlem incelenmiştir.
Olayda, yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri ile 4708 sayılı Kanunun 8. maddesindeki “yeni iş almaktan men yönünde verilen ilk cezanın ilan edilmesinden sonra, yeni iş almaktan men yönünde cezayı gerektiren ikinci bir filin işlenmesi ve bundan dolayı ceza verilip ilan edilmesinden sonra üçüncü defa yeni iş almaktan men yönünde ceza vermeyi gerektiren bir filin işlenmesi ve bundan dolayı da ceza verilip ilan edilmesi hâlinde, son ilan tarihinden itibaren Merkez Yapı Denetim Komisyonunun teklif üzerine Bakanlıkça yapı denetim kuruluşunun izin belgesi iptal edilerek faaliyetine son verilir ve teminatı irat kaydolunur.” düzenlemesinin birlikte değerlendirilmesinden; “yeni iş almaktan men cezası” ile “geçici olarak faaliyetin durdurulmasına” ilişkin işlemlerin uygulanma şartları ve nitelikleri itibarıyla birbirinden farklı yaptırımlar olduğu; anılan maddede belirtilen yeni iş almaktan men yönünde verilen cezaların tekrarı sonucu izin belgesi iptal edilerek faaliyetine son verilmesi ve teminatın irat kaydolunmasına ilişkin yaptırımın uygulanmasında “geçici olarak faaliyetin durdurulması” yaptırımının tekerrüre esas alınamayacağı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, uygulanma şartları ve nitelikleri itibarıyla farklı olan geçici olarak faaliyetin durdurulmasına ilişkin yaptırımın tekerrüre esas alınması suretiyle, hakkında 3 (üç) defa “yeni iş almaktan men” cezası verilmiş olması sebebiyle davacı şirketin izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesine ve teminatının irat kaydedilmesine ilişkin dava konusu işlemde hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddi yolundaki temyize konu Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararında hukuki isabet bulunmamaktadır.
KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle; 1. 2577 sayılı Kanunun 49. maddesine uygun bulunan davacının temyiz isteminin kabulüne, 2. Mahkeme kararına yönelik olarak yapılan istinaf başvurusunun kabulü ile anılan kararının kaldırılarak yukarıda özetlenen gerekçeyle davanın reddi yolundaki temyize konu … Bölge İdare Mahkemesi … İdari Dava Dairesinin … tarih ve E:… , K:… sayılı kararının BOZULMASINA, 3. Kullanılmayan yürütmenin durdurulması harcının istemi halinde davacıya iadesine, 4. Yeniden bir karar verilmek üzere dosyanın anılan Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesine gönderilmesine, 08/12/2021 tarihinde, kesin olarak, oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY (X): 29/06/2001 tarih ve 4708 sayılı Yapı Denetimi Hakkında Kanunun 8. maddesinde; “Yapı denetim kuruluşlarından, bu Kanunda öngörülen esaslara göre denetim görevini yerine getirmedikleri anlaşılanların… denetim faaliyeti, yapı denetim komisyonunun teklifi üzerine Bakanlıkça bir yıla kadar durdurulur ve belgesi geçici olarak geri alınır” düzenlemesi, 23/04/2015 tarih ve 29335 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 6645 sayılı Kanun’un 32. maddesi ile değiştirilmiş olup, bu düzenlemeler ile anılan Kanuna dayanılarak çıkarılan Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliğinin Geçici 11. maddesinin 2. fıkrasına yer verilmiştir.
Dava konusu işlemin dayanağının … YİBF nolu, … YİBF nolu ve … YİBF nolu yapılara ilişkin uygulanan yaptırımlar olduğu, … YİBF nolu yapıya ilişkin davacı şirketin denetim faaliyetinin 1 (bir) yıl süre ile geçici olarak durdurulmasına karar verilerek, 09/02/2012 tarihli ve 28199 sayılı Resmi Gazete’de yayımlandığı, 04/04/2015 tarihli ve 6645 sayılı Kanun ile 4708 sayılı Kanunun 8. maddesinde ve Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliği’nde değişiklik yapılarak idari müeyyidelere ilişkin yeni bir düzenleme yapılması üzerine, davacı şirket hakkındaki … YİBF nolu yapıya ilişkin cezalandırmaya esas fil ve hallerin “yeni iş almaktan men” cezası gerektirdiğine karar verildiğinden, davacı şirket hakkında Bakanlıkça yapı denetim izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesi bakımından kayıtlarının tutulmasına ilişkin işlem tesis edilerek Resmi Gazete’de yayımlandığı; … YİBF nolu ve … YİBF nolu yapılara ilişkin olarak ise “1 (bir) yıl süre ile yeni iş almaktan men” cezası verilerek, bu kararların da Resmi Gazete’de yayımlandığı; sonrasında ise davacı şirketin denetim sorumluluğunu 4708 sayılı Kanundaki hükümlere uygun olarak yerine getirmemesi sebebiyle hakkında 3 (üç) defa “yeni iş almaktan men” cezası verilmiş olması sebebiyle, 4708 sayılı Kanunun 8. maddesinin (h) bendi ve Yapı Denetimi Uygulama Yönetmeliğinin 33. maddesi uyarınca, Merkez Yapı Denetim Komisyonun teklif üzerine davacı şirketin izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesine ve teminatının irat kaydedilmesine karar verildiği anlaşılmaktadır.
Yukarıda belirtilen mevzuat hükümleri uyarınca, davacı şirketin 4708 sayılı Kanunun (c), (f),(g) fıkraları ile 3. maddede belirtilen sorumluluklarını yerine getirmemesi nedeniyle tesis edilen “denetim faaliyetinin 1 (bir) yıl süre ile geçici olarak durdurulmasına” ilişkin işlemin, 04/04/2015 tarihli ve 6645 sayılı Kanun ile 4708 sayılı Kanunun 8. maddesinde yapılan değişiklikte belirtilen “davacı şirket hakkında 3 (üç) defa “yeni iş almaktan men” cezası verilmiş olması sebebiyle, … izin belgesinin iptal edilerek faaliyetine son verilmesine ve teminatının irat kaydedilmesine ilişkin yaptırımdaki “yeni iş almaktan men” cezası yönünden tekerrüre esas olup olmayacağı yönünden değerlendirilmesi, … YİBF nolu yapıya ilişkin davacı şirketin denetim faaliyetinin 1 (bir) yıl süre ile geçici olarak durdurulmasına neden olan aykırılıkların yapının taşıyıcı sistemini etkileyip etkilemediğinin tespit edilerek, yapının taşıyıcı sistemini etkilediğinin tespiti halinde tekerrüre esas alınması gerekmektedir.
Bu durumda, davacı şirketin denetim faaliyetinin 1 (bir) yıl süre ile geçici olarak durdurulmasına neden olan aykırılıkların yapının taşıyıcı sistemini etkileyip etkilemediği tespit edilmeden tesis edilen işlemde hukuka uyarlık bulunmadığından, davanın reddi yolundaki Bölge İdare Mahkemesi İdari Dava Dairesi kararının belirtilen gerekçeyle bozulması gerektiği oyuyla çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.